Prevent.be

In België vóór 1978
Toen het eerste Europese actieprogramma voor veiligheid en gezondheid op het werk werd opgestart in 1978, waren alle Belgische voorschriften over de bescherming van de gezondheid en de veiligheid van de werknemers op de werkplek gebundeld in het Algemeen Reglement voor de Arbeidsbescherming (ARAB). De inhoud van het ARAB, dat in 1946 werd opgesteld, was een afspiegeling van de principes die voor de oorlog vastgelegd waren in de conventies van de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO). In diezelfde periode kwam het overleg op het vlak van de arbeidsrelaties en de gezondheid en de veiligheid op het werk tot ontwikkeling.

De regels uit het ARAB handelden over de veiligheid en gezondheid van de werknemers en de hygiëne op de werkplek. In de bepalingen met betrekking tot de veiligheid van de werknemers lag de klemtoon op de bescherming van de werknemers bij het werken met machines. Daarvoor moesten de machines voldoen aan specifieke eisen die waren vastgelegd in de nationale wetgeving.
De notie “algemeen beleid inzake gezondheid en veiligheid” werd in 1975 ingevoerd via de opname van artikel 54quater in het ARAB. Dit artikel legde de basis voor het latere preventiebeleid en de globale preventie. Het verplichtte de ondernemingen om preventiemaatregelen te nemen, te zorgen voor de opleiding en vorming van de werknemers en informatie voor het Comité voor veiligheid en gezondheid op het werk. Ook werd een specifieke procedure vastgelegd voor de aankoop van machines en collectieve en persoonlijke beschermingsmiddelen. Deze procedure vormde het uitgangspunt van de latere risicoanalyse en verplichtte de bedrijven om de risico’s van een uitrusting te onderzoeken en na te gaan hoe ze konden worden verminderd.

Integratie van de eerste richtlijnen in het ARAB
In de periode 1978-1987 heeft de Europese Commissie richtlijnen aangenomen om het vrije verkeer binnen de interne markt te verzekeren. De goedkeuring van deze richtlijnen gebeurde op basis van artikel 100 van het Verdrag van Rome van 1957, dat de mogelijkheid bood de verschillende nationale regels te harmoniseren.
De richtlijnen die toen werden aangenomen betroffen niet alleen de veiligheid van machines, zoals heftoestellen of liften (1984), maar ook de bescherming van de werknemers (monovinylchloride - 1978, chemische, fysische en biologische agentia- 1980, lood - 1982, asbest - 1983, lawaai -1986). De meeste richtlijnen voor de bescherming van de werknemers zijn inmiddels vervangen met het oog op de invoering van de nieuwe aanpak in het Europese beleid inzake veiligheid en gezondheid op het werk.
Hoewel ze hebben geleid tot een grondige herziening van het ARAB, hadden deze Europese richtlijnen weinig invloed op de concrete acties op het terrein.

Uitbreiding van de bevoegdheden van de Europese Commissie: economische en sociale richtlijnen
De inwerkingtreding van de Europese Akte op 1 juli 1987, wijzigde het Verdrag van Rome van 1957 en effende het pad voor de interne markt. Artikel 118 van het Verdrag van Rome beval de Commissie om een nauwe samenwerking tussen de lidstaten op sociaal vlak (vooral wat betreft de bescherming tegen arbeidsongevallen en beroepsziekten) aan te moedigen. Het nieuwe artikel 118A breidde deze bevoegdheden nog verder uit. Zo kon de Commissie een aantal minimumvoorschriften inzake gezondheid en veiligheid vastleggen om het vrij verkeer van werknemers op de interne markt te vergemakkelijken. Deze richtlijnen worden omschreven als sociale richtlijnen aangezien ze betrekking hebben op minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid. Dit in tegenstelling tot de economische richtlijnen die geharmoniseerde bepalingen bevatten.

De kaderrichtlijn en de bijzondere richtlijnen
De hoeksteen van de periode 1988-1995 is de publicatie van de richtlijn 89/391/EEG van 12 juni 1989 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter verbetering van de veiligheid en gezondheid van de werknemers op het werk.

Deze kaderrichtlijn gaat uit van het principe dat de werkgever verplicht is te waken over de veiligheid en de gezondheid van de werknemers in alle aspecten van het werk en legt een globale aanpak van de veiligheid en gezondheid van de werknemers op.
Deze richtlijn werd meteen gevolgd door de publicatie van een reeks “bijzondere” richtlijnen die specifieke aspecten verder uitdiepten. De thema’s van deze bijzondere richtlijnen waren al aangekondigd in de artikelen 15 en 16 van de kaderrichtlijn: enerzijds moesten de risicogroepen of bijzonder kwetsbare groepen worden beschermd tegen de gevaren die hen bedreigden (artikel 15), anderzijds moesten er bijzondere richtlijnen worden uitgewerkt voor specifieke domeinen, waarvan de lijst was opgenomen in bijlage 1 (art. 16). De Commissie heeft deze taak op zich genomen en bijzondere richtlijnen gepubliceerd voor de volgende 7 domeinen:
- Arbeidsplaatsen (1989)
- Arbeidsmiddelen (1989)
- Persoonlijke beschermingsmiddelen (1989)
- Werken met beeldschermapparatuur (1990)
- Hanteren van zware lasten die risico’s van lumbaal letsel met zich brengen (1990)
- Tijdelijke en mobiele bouwplaatsen (1992)
- Landbouw en visvangst (vissersschepen - 1993).

Invloed op het Belgische proces
De nieuwe globale aanpak had een gunstig effect: de op Europees niveau vastgelegde prioriteiten leidden tot een betere afbakening van de Belgische wetgeving. Niettemin kwam de omzetting van de Europese richtlijnen in conflict met de principes die reeds vervat lagen in de bestaande wetgeving.
In België had de regelgeving inzake veiligheid en gezondheid van de werknemers immers een sterk prescriptief karakter. Het was niet makkelijk ze te vervangen door bepalingen die de benadering volgden van de kaderrichtlijn.

Deze omschakeling komt onder andere duidelijk tot uiting in het koninklijk besluit tot omzetting in Belgisch recht van de Richtlijn 89/655/EEG betreffende het gebruik van arbeidsmiddelen. Dit is in zekere zin een “hybride” besluit, waarin prescriptieve bepalingen op het vlak van de middelen zijn ingebed in de logica van de kaderrichtlijn, die uitgaat van vooropgestelde doelen.
De paradox van de Belgische wetgeving, en waarschijnlijk ook van de Europese regelgeving, is dat men nooit helemaal deze gedetailleerde prescriptieve aanpak verlaten heeft.
In België was deze tweedeling vooral belangrijk in de vroege jaren 1990. Van 1993 tot 1996 werden de eerste koninklijke besluiten die waren uitgewerkt op basis van de nieuwe aanpak geïntegreerd in het ARAB. Al vlug bleek dat tal van bepalingen in het ARAB strijdig waren met de globale aanpak van de kaderrichtlijn. Om die reden werd de nationale wetgeving volledig herzien door de wet van 4 augustus 1996 betreffende het welzijn van de werknemers.

Omzetting van de kaderrichtlijn: de wet welzijn van 1996
Terwijl de acties rond gezondheid en veiligheid in de Europese Unie voordien hoofdzakelijk een wetgevend karakter hadden, het accent verplaatst zich: het Europees programma voor veiligheid, hygiëne en gezondheid op het werk 1996-2000 beoogt voortaan een betere praktische toepassing van de bestaande wetgeving (correcte omzetting van de richtlijnen). De invoering van nieuwe wetten komt er alleen in het geval van nieuwe of opduikende risico’s.
Binnen deze veranderende Europese context begint België aan de belangrijkste stap in de omzetting van de kaderrichtlijn, wat resulteert in de wet van 4 augustus 1996 betreffende het welzijn van de werknemers bij de uitvoering van hun werk (BS 18 september 1996). Deze wet, die ontwikkeld werd om een bredere juridische basis te geven aan de nationale regelgeving rond welzijn op het werk, werd gevolgd door een serie koninklijke besluiten die zijn opgenomen in de Codex welzijn op het werk. Elk koninklijk besluit legt specifieke doelstellingen vast in het kader van het algemene preventiebeleid, gebaseerd op een dynamisch systeem van risicobeheer en risicoanalyse.
De preventiemaatregelen die voortvloeien uit het preventiebeleid blijven hierdoor niet langer beperkt tot materiële maatregelen zoals in het verleden bijna uitsluitend het geval was, maar krijgen een eerder organisatorisch karakter. Het gebruik van concrete voorschriften wordt echter nog niet achterwege gelaten, vooral in gevallen waarin het noodzakelijk lijkt een wettelijk minimum van veiligheid te garanderen. Deze aanpak vormt een compromis tussen enerzijds een zuiver doelgerichte wetgeving en anderzijds bepalingen die alleen de te gebruiken middelen opleggen.

Het FARAO-plan, eerste Belgische nationale strategie
Ook al ligt de focus van de Europese strategie 2002-2006 niet langer op de wetgeving, toch werden er in deze periode verschillende Europese richtlijnen gepubliceerd. Deze teksten gaan over de beperking van de chemische (asbest - 2003) zowel als de fysische risico’s (trillingen - 2002, lawaai - 2003, elektromagnetische velden - 2004, optische straling - 2006).
België van zijn kant slaagde er voor het eerst in een nationale strategie uit te werken: het FARAO-plan (plan voor de vermindering van ongevallen). Dit plan, dat dateert uit 2004, vier jaar na de aanvang van de EU-strategie waarvan het de uitvoering moest regelen, liep af eind 2007.

Belgische strategie 2008-2012
De nationale strategie inzake welzijn op het werk 2008-2012 past binnen het kader van de EU-strategie inzake gezondheid en veiligheid op het werk voor de periode 2007-2012. Deze Europese strategie bevat geen enkele bepaling meer die aanzet tot het aannemen van nieuwe wetgeving. De strategie is meer gericht op de controle van de werking en de aanpassing van de ingevoerde regelgeving aan de nieuwe technische en wetenschappelijke gegevens. Zij stelt voor de stimulansen van economische of financiële aard uit te werken en netwerkactiviteiten te ontwikkelen als alternatieven voor het continu invoeren van nieuwe regelgeving.

Toch is het niet altijd vanzelfsprekend om de EU-strategie uit te werken in nationale initiatieven.
- Diverse initiatieven die moesten genomen worden op basis van deze EU-strategie werden in België reeds geruime tijd vóór 2007 geïmplementeerd, soms in een andere vorm of via een andere aanpak.
- De doelstellingen van de Europese strategie kunnen niet altijd gemakkelijk in de praktijk worden gebracht. Bijvoorbeeld het verminderen van het aantal arbeidsongevallen met 25% tussen 2007 en 2012 is in België niet eenvoudig. De ongevallen hebben een sterke en constante daling tussen 1985 en 2005 gekend om zich daarna te stabiliseren. De sectoren waar de meeste ongevallen zich voordoen bleven dezelfde (bouw, gezondheidszorg en uitzendarbeid).
- De nationale politieke beslissingsnemers hebben soms moeite om het door Europa opgelegde tempo bij te houden wat betreft de toepassing van de EU-strategieën. België heeft zijn uitvoeringsplan voor deze tweede strategie maar eind 2008 voltooid, waarna de sociale partners medio 2009 hun advies over het plan gaven, dus bijna wanneer de tussentijdse evaluatie moest worden aangevat...

Conclusies
In België bestreek het wetgevende werk dat noodzakelijk is voor de uitvoering van preventieprincipes uit de richtlijn 89/391/EEG een relatief lange periode. Dit werk is overigens nog niet voltooid: een nieuwe codex welzijn op het werk met daarin alle bepalingen op dit vlak moet nog gefinaliseerd worden.
Het voordeel van de EU-strategie voor een lidstaat zoals België ligt vooral in de heldere, duidelijke bepaling van prioriteiten. Deze prioriteiten hebben betrekking op drie gebieden: de wetgeving, de sensibilisatiecampagnes (via het Europees Agentschap voor Veiligheid en Gezondheid op het Werk en het Comité van hoge functionarissen van de arbeidsinspectie) en het onderzoek.

Bron: "La stratégie communautaire, une plus-value pour la Belgique", toespraak van Christian Deneve, toen Directeur-Generaal Humanisering van de Arbeid (FOD Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg) tijdens de conferentie: ‘L’évaluation à mi-parcours de la stratégie en matière de santé et de sécurité au travail 2007-2012’ (Barcelona 3 en 4 juni 2010).